Europeisk försvarssamarbete efter Brexit

12.04.2017 kl. 10:11
Storbritannien med Theresa Mays ledning åkallade Artikel 50 den 29 mars 2017 och Brexit-förhandlingarna inledes. Ett viktigt ämne som har länge stått i skymundan har varit det framtida europeiska försvars- och säkerhetssamarbetet, skriver Niklas Backlund i London.

HMS Vanguard utanför flottbasen Clyde vid Skottlands kust. Ubåten är en av de fyra ubåtarna som utgör Trident kärnkraftsvapen-programmet. Storbritannien skall förnya programmet i nära framtid. (Bild: UK Ministry of Defence)

 

Förhandlingarna har inletts

Den 29 mars 2017 åkallade Storbritannien med Theresa Mays ledning Artikel 50 och Brexit-förhandlingarna inleddes.

Ett viktigt ämne som har länge stått i skymundan har varit det framtida europeiska försvars- och säkerhetssamarbetet. Det togs inte upp i folkomröstningens kampanjer eller i diskussionerna som ägde rum i det brittiska parlamentet. Därmed var det väldigt överraskande att det betonades i Brexit-brevet som undertecknades av premiärministern och överlämnades av EU ambassadören Sir Tim Barrow.

Desvärre verkar det som att försvars- och säkerhetssamarbetet kommer att utnyttjas av den brittiska regeringen för att utpressa bättre resultat i förhandlingarna, istället för att försöka använda det som ett område där man kunde bygga flera broar. Trotts detta, kommer det europeiska försvaret och säkerheten uppleva större och mindre förändringar på grund av Brexit. Det kommer också att påverka det transatlantiska försvarssamarbetet. Därmed bör försvar ha hög prioritet i de kommande förhandlingarna, på samma nivå som tullunionen, och behandlas som en fråga där man kunde skapa fungerande samarbete. Detta blogginlägg kommer att redogöra för vilka följder Brexit har på försvars- och säkerhetssamarbetet inom Europa och vilka möjliga former detta samarbete kunde ta i framtiden.

 

Ett förnyat samarbete?

Samarbetet mellan EU och Storbritannien bör byggas på nytt, målet är att skapa ett så kallat ”special relationship”. Ett hinder för ett djupare samarbete är att Storbritannien kommer inte längre ha en plats i Europeiska rådet eller de andra beslutfattande organen inom EU. Samtidigt som förhandlingarna äger rum skall båda parterna vara medvetna att utvecklingen av säkerhetsfrågorna i världen inte kommer att vänta på förhandlingarnas resultat, andra stater och bland annat NATO har viktigare frågor på bordet vilket betyder att både EU och Storbritannien bör vara proaktiva under denna tidsperiod och inte falla från utvecklingen, detta gäller speciellt säkerhetspolitik men också samarbetet inom försvarsmateriel och militära förmågor.

Hur kommer försvarssamarbetet mellan EU och Storbritannien att se ut i framtiden? Det mest sannolika scenariot är att samarbetet fortsätter på god nivå men det blir naturligtvis svårare att koordinera och vissa samarbetsområden försvinner. De europeiska fredsprojektet är högt ansedd och det finns för mycket i spelet för att någondera parten har råd att försämra samarbetet inom försvar och säkerhet. Områden som man kan till och med förvänta sig att uppleva djupare försvarssamarbete är terrorismbekämpning och delandet av information mellan underrättelsetjänsterna. Båda parterna tar dessa frågor ytterst seriöst och har stödet av allmänheten.

Något som kommer att försvåras och som Storbritannien kommer att sakna är samarbetet inom materiel och teknologi. Storbritanniens industribas har förändrats under det senaste decenniet, det finns mindre transatlantisk handel i och med att USA har blivit mera självständig och Storbritanniens roll har börjat förändras från primärproducerare till underleverantör, vilket menar att det har mycket att tjäna av ett fungerande europeiskt industriellt samarbete. Det är inte omöjligt att skapa ett heltäckande materielsamarbete men i och med att britterna lämnar EU:s försvarsbyrå (EDA), kommer det att kräva skickliga politiska lösningar och att få detta förhandlat inom två år är minst sagt besvärligt.

Förhandlingarnas karaktär mellan EU och Storbritannien är inte bilateral utan det är multilateral, medlemsstaternas roll i det hela har underskattats. De kommer att ha sin röst i spelet. Detta är viktigt att notera därför att multilaterala förhandlingar baserar sig inte på transaktioner, utan framgången hänger mera på känslor och allmän anda i diskussionerna. Nämligen detta är precis det som har varit brittiska regeringens svaghet; de har skapat en väldigt hotfull bild av sig själva och de litar för mycket på att de kan få goda resultat med att försöka göra handel med enstaka frågor. Storbritannien har i slutändan mera att förlora än EU och därmed borde brittiska regeringen försöka satsa på mera charm och mindre nedsättande retorik. Ifall förhandlingarna om samarbetet mellan EU och Storbritannien går inte som planerat är det inte slutet för europeiskt försvarssamarbete.

Försvar har alltid varit ett subjekt av nationalstater vilket gör det möjligt för breda bilaterala försvars- och säkerhetsavtal.

 

Djupare integration inom EU?

Inledningsvis borde EU:s försvarsutveckling ta några steg bakåt efter att 25% av de totala försvarsutgifterna försvinner. Men det finns en bra möjlighet att utvecklingen tar en motsatt riktning och leder till djupare integration i den “Gemensamma säkerhets- och försvarspolitiken” (CSDP) som är en hörnstens konceptet i EU:s försvarsstrategi. Storbritannien har varit länge den medlemsstaten som har framgångsrikt bromsat djupare integration av EU:s försvar och fryst ner försvarsbudgeten. Redan detta år har man ökat finansieringen av europeiska Försvarsbyråns (EDA) budget, speciellt försvarsforskning har fått mycket mer anslag. Man har talat om att försvar- och säkerhetssamarbetet kunde vara den nya motorn för integrationen inom EU, alla medlemsstater kommer överens att samarbetet kunde utvecklas men det finns fortfarande mycket oense hur detta skall ske och i vilken utsträckning.

Hur som helst, nu finns det momentum och det som krävs är stark vilja från medlemsstaterna, men att hitta denna vilja har brukat vara det största hindret för utvecklingen. EU måste börja ta mera initiativ inom säkerhetspolitiken eftersom Storbritannien lämnar gemenskapen, snart finns det en EU-medlem färre i FN:s säkerhetsråd och en medlem färre att hålla EU relevant utanför Europa (till exempel i Östasien).

Det finns tecken för ett djupare försvarsintegration inom EU. Tyskland och Frankrike har redan föreslagit att EU skulle skapa en försvarsunion och som sagt det finns ny finansiering i försvarsbudgeten. Det förväntas att Tyskland tar åt sig mera ledarskap att leda denna utveckling. Det kan också vara att man ser en delning av ansvar mellan respektive länder.

Tyskland tar moralisk ledning över EU:s inre försvar som är mycket tyngre och Frankrike tar ansvar om yttre försvars- och säkerhetsoperationer, vilket har varit Frankrikes styrka för en längre tid, speciellt i Afrika. Men igen är viljan i centrum, det finns en paradox inom EU, medlemsstaterna tror fortfarande att investering på nya militära förmågor och strukturer skulle översättas som vilja att använda dem. Naturligtvis sådana investeringar möjliggör ett bredare samarbete men är ingen lösning före det finns politisk vilja att utnyttja dem.

Om EU vill skapa en långvarig försvarsintegration behöver man också folkets stöd. Därför måste de nya planerna vara övertygande och hämta påtagliga resultat. Folkets stöd kommer att översättas som nationell vilja. Det skulle också hjälpa ifall Tyskland och Frankrike skulle möta NATO:s 2% målet för försvarsutgifter, annars skickar det avrådande signaler åt andra EU-regeringar att detta tas inte på allvar.

En bredare integration skulle effektivera EU:s försvars och göra det mera kostnadseffektivt. Just nu är EU:s försvarsutflöde väldigt ineffektiv, EU:s totala försvarsinvesteringar är ungefär 50% av USA:s men deras utflöde (produktion, militära operationer etc.) är endast ungefär 15% av USA:s. Det är onödigt att varje land har till exempel sina egna luftvärnssystem som inte är ens förenliga med varandra. Det att länderna skulle ha gemensamma försvarssystem och varför inte även en gemensam armé skulle leda till att länderna är beroende av varandra och skulle minska sannolikheten för framtida konflikter på kontinenten. Detta är ett långsiktigt projekt som behöver mycket tid att ta form men den bör påbörjas nu när det finns ny energi på institutionsnivån att förnya Unionen. Detta sagt, två år är en väldigt kort tid och  den brittiska regeringen kommer bittert att märka det.

 

Följderna av Brexit för det transatlantiska samarbetet och NATO

När Europas mest aktiva NATO-medlem träder ur EU kommer det att ha följder för NATO, Storbritannien och EU. Jag tror att på denna front finns mest frågetecken hur försvarssamarbetet kommer att ta form efter Brexit.

Trumps försvarspolitik hämtar också mera frågetecken än svar. Det kommer åtminstone betyda att EU hamnar göra mera jobb för att hålla kontakt med NATO, men inte försvinner NATO:s intresse för EU, det kan faktiskt betyda att NATO kommer att fästa mera uppmärksamhet på mindre NATO medlemsstater, vilket höjer deras inflytande inom Alliansen. Det finns också en möjlighet att vi ser en långsam utveckling av en klyva inom NATO mellan den kontinentala sidan och Anglosfären, det betyder inte att NATO skulle upphöra, men att dessa två parter skulle ha mera självständig verksamhet. Det finns också diskussion att grunda en europeisk NATO-armé vilket skulle vara mera genomförbart än att grunda en EU-armé.

NATO:s mål att varje medlemsland skall spendera åtminstone 2% av sin BNP på försvar kommer inte att förändras på grund av Brexit. Men samtidigt borde NATO fokusera sig mera på utflöde istället för inflöde av resurser. Målet med 2% utgifter är högst symbolisk, enda orsaken varför till exempel Grekland möter målet är att deras BNP har rasat ner efter 2008 finanskrisen.

Det är viktigt att NATO blir mera självständig från USA, speciellt under Trumps ledning därför att hans administration kommer att fokusera mera på Amerikas motståndare än vänner vilket inkluderar NATO. Detta ger en bra möjlighet för europeiska länder att öka sitt inflytande inom Alliansen.

 

Samarbetet inom försvarsindustrin och upphandlingen av försvarsmateriel

Planerna för en gemensam europeisk försvarsmarknad inom EU har blivit igen aktuellt i och med Storbritannien lämnar EU, men det finns ännu många hinder och Storbritanniens roll i det hela är öppen.

Det första problemet med en gemensam försvarsmarknad i Europa är att det inte finns tillräckligt med efterfrågan och utgifter på marknaden. Utbudet skulle ta väldigt snabbt över efterfrågan vilket lockar inte försvars- och säkerhetsindustrin till sådant samarbete. Industriellt samarbete tenderar också vara bilateralt och inte supranationellt vilket betyder man borde bygga om stora strukturer och flera statliga avtal borde revideras. Trotts att britterna ofta anses som en bromspedal i försvarsutvecklingen, så har de varit starka förespråkare för en öppen försvarsmarknad vilket står speciellt i de medelstora företagens intresse och ifall man vill gå framåt i utvecklingen behöver man industrin med på samma sida.

Det andra problemet är att medlemsländer har väldigt olika behov och krav av försvarsförmågor och tidtabellerna för nuvarande militära program är väldigt olika. Försvarsupphandlingar är väldigt långa projekt, vilket följaktligen betyder att en djupare integration på området skulle vara väldigt långsamt. Alla länder kan säkert hålla med om att mera samarbete kunde göras inom upphandlingen men en heltäckande gemensam marknad kräver nästan en gemensam europeisk armé som orsakar huvudvärk för beslutfattarna. Problemet med Storbritanniens roll i en gemensam försvarsmarknad är att de är också benägna att upprätthålla transatlantiska handeln, britterna är också alltid intresserade av att köpa den bästa materielen vilket inte nödvändigtvis är europeiskt, detta orsakar intressekonflikter mellan EU och Storbritannien.

 

Way ahead

Allt detta som har diskuterats är naturligtvis ren spekulering och förhandlingarna som äger rum nästa två år kommer att visa vilken riktning utvecklingen tar sig. I själva verket kommer förhandlingarna att ta längre än två år inom försvaret och säkerligen också på flera andra delområden som gäller Brexit.

Det mest väsentliga är att hitta en kreativ lösning hur man kunde inkludera britterna i den “Gemensamma säkerhets- och försvarspolitiken” (CSDP) utan att binda deras händer på grund av att de inte har längre plats i beslutfattande bordet. Ett fortsatt medlemskap i försvarsbyrån (EDA) är möjlig, men det beror på brittiska regeringens vilja.

Förhandlingarna och samarbetet kommer inte att falla på enstaka sakfrågor, det kommer nämligen att hänga på politisk vilja och hurudan anda det skapas runt förhandlingsbordet. Politisk vilja kommer också att definiera EU:s försvarssamarbete i större grad. Dessvärre har inte politisk vilja varit EU:s styrka på sistone, men förhoppningsvis öppnar Brexit beslutfattarnas ögon att något borde göras och att det finns mycket att vinna i ett integrerat europeiskt försvar. Det man också bör notera att det kommande valet i Frankrike kan ha även större inverkan på europeiskt försvar än Brexit ifall Le Pen skulle mot förmodan vinna valet, men vi får bli och vänta med spänning, det finns många lösa bitar i luften.

 

-Niklas Backlund har tidigare jobbat som praktikant på finska Försvarsministeriets materielenhet.

Niklas Backlund